ADMINISTRATION LOCALE ET RÉGIONALE

ADMINISTRATION LOCALE ET RÉGIONALE

L’administration territoriale, c’est-à-dire celle des subdivisions du territoire national, de la région à la commune, a été placée, depuis les années soixante-dix, sous le signe de la réforme permanente, ou peu s’en faut, et si le mouvement réformateur marque maintenant une pause, la restructuration du système d’administration locale n’est pas partout achevée.

Cette remise en cause des institutions, des compétences et des moyens de l’administration locale se vérifie avec une particulière évidence en France, où est intervenue, en 1982, une spectaculaire réforme. Mais la plupart des pays de l’Europe de l’Ouest ont connu, à peu de chose près, le même processus de réformes.

La cause en est facilement trouvée dans une crise chronique de l’administration locale, qui ne date pas d’hier, mais qui s’est exacerbée dans les années soixante-dix.

Permanence de la crise

Sans épargner l’échelon le plus élevé de l’administration territoriale, la région, cette crise atteint surtout les collectivités locales stricto sensu, qui sont la commune et le département, ou leurs homologues étrangers (communes et provinces belges et italiennes, paroisses et comtés britanniques).

Dans les démocraties occidentales, l’administration locale repose sur un principe d’autonomie toujours remis en cause, car les collectivités se trouvent désormais confrontées à des processus qui les dépassent: la politisation croissante des élections locales, phénomène par ailleurs normal, fait du pouvoir local l’enjeu du combat des forces politiques nationales. Et il n’y a plus guère de véritable autonomie locale face au pouvoir économique des grandes firmes, organisées à l’échelle nationale, voire multinationale.

Cela n’a sans doute rien de surprenant dans une société toujours plus intégrée et où la distance, c’est désormais un truisme, n’est plus un obstacle aux communications. Pour ces mêmes raisons, et à l’inverse de ce qui est couramment admis, l’évolution ne se fait pas d’elle-même vers l’allégement et, moins encore, la disparition de la centralisation, bien au contraire. On observe dans les États fédéraux que l’État central accroît en fait ses pouvoirs, au détriment des États membres, et cela en dépit de toutes les garanties constitutionnelles qui protègent leurs compétences. La même évolution affecte les rapports entre le centre et la périphérie des États unitaires où existent des collectivités décentralisées. Le développement des responsabilités et des interventions de l’État conforte et accroît sa puissance au préjudice des collectivités secondaires. Dès lors, par exemple, qu’il est demandé aux instances de l’État de concevoir et de mettre en service une politique d’aménagement du territoire ou un plan de développement économique et social, aussi peu contraignant qu’il soit, comme le plan français, l’autonomie locale se trouve nécessairement amputée et le risque est grand de voir les collectivités locales réduites au rang d’exécutants.

Le vaste mouvement de réforme amorcé dans la plupart des pays d’Europe occidentale depuis les années soixante-dix, d’abord né de la volonté de moderniser le système d’administration locale, a donc été ensuite inspiré par le souci de réagir contre une forte tendance à la centralisation et contre la désaffection des citoyens à l’égard des collectivités locales qui en est la conséquence et qui s’exprime, assez souvent, par un faible taux de participation aux élections locales. Sans doute demeure-t-il toujours une sorte d’attachement sentimental à la collectivité de base et toute mesure qui supprime ou paraît supprimer la petite commune (ou la paroisse, en Grande-Bretagne) suscite l’hostilité, et pas seulement celle des élus. Mais cela ne suffit pas à procurer au système d’administration locale l’adhésion sociologique profonde nécessaire à son développement et à son efficacité. Bien au contraire, les citoyens se désintéressent de l’administration de leur commune ou de leur département, dès lors qu’ils comprennent que ce n’est pas là le lieu du pouvoir. La nouvelle répartition des populations accentue ce détachement: les communes rurales, qui constituaient autrefois de solides communautés dont les institutions locales ont été l’expression adéquate, se sont vidées de leur population. Celle-ci vit désormais dans des villes ou dans de vastes régions urbaines, souvent gigantesques, où la distance est trop grande entre l’habitant, bien plus administré que citoyen, et une administration locale aussi lointaine et abstraite que celle de l’État.

Sans doute espérait-on qu’une «conscience régionale» prendrait le relais d’un sentiment d’appartenance à des collectivités presque disparues. L’expérience récente montre que les institutions ne suffisent pas à ancrer les solidarités dans les esprits: là où existait depuis toujours une conscience historique, elle persiste et se manifeste même avec un nouvel éclat (Corse, Pays basque, Écosse, pays de Galles, Flandres, Sicile). Là où, en revanche, les hasards de l’histoire n’ont pas fait naître de fortes traditions régionales, le développement d’institutions administratives n’a guère ajouté: des régions «artificielles» comme en France les Pays-de-la-Loire ou la région Centre en sont le témoignage.

Cependant, l’augmentation des compétences des régions et des départements, particulièrement dans des domaines qui touchent directement la population (santé, assistance, lutte contre le chômage), a contribué à donner à ces collectivités et à leurs institutions une importance qu’elles avaient perdue ou n’avaient pas encore acquise.

Crise financière et institutionnelle

À cette crise, qui atteint l’essence même du système d’administration régionale et locale, s’ajoute celle, mieux connue, qui affecte les finances locales et les structures mêmes des institutions.

Les données de la crise financière sont simples: insuffisance des ressources et accroissement des charges. Les collectivités secondaires ne peuvent avoir une entière maîtrise de leurs ressources: quelle que soit la liberté dont elles disposent pour lever des impôts, recourir à l’emprunt et percevoir les produits des services et du domaine qu’elles gèrent, il n’en demeure pas moins inéluctable que le prélèvement qu’elles opèrent de la sorte prend place dans le prélèvement global affecté aux collectivités publiques et que, dans la mesure où la part de l’État s’y fait toujours plus grande, en valeur absolue comme en pourcentage, la croissance de celle qui reste disponible pour les autres collectivités est nécessairement limitée. L’économie d’un pays, dans un système libéral ou semi-libéral, ne peut supporter un prélèvement public global qui dépasse un seuil que les économistes savent calculer. Dès lors que l’État, dont les responsabilités, et par conséquent les charges, s’accroissent dans les proportions déjà relevées, s’y taille la part du lion, les collectivités secondaires sont réduites à la portion congrue: par exemple, en France, les administrations publiques locales ont perçu, en 1987, 314,3 milliards de francs de recettes fiscales, dont 13,1 milliards seulement pour les régions (tabl. 1 et 2).

Il faut néanmoins observer qu’en France cette tendance s’est récemment inversée, car les transferts de compétences de l’État aux collectivités locales, consécutifs aux lois de 1982 et de 1983, ont été accompagnés de transferts de ressources et ces collectivités, pour faire face à leurs nouvelles responsabilités, ont augmenté la pression fiscale (tabl. 3).

Mais, partout, les charges des administrations locales ont tendance à s’accroître. La cause essentielle réside dans le développement spectaculaire, depuis les années cinquante, de la demande d’équipements collectifs (tabl. 5). Le partage des compétences entre l’État et les collectivités locales laisse dans la plupart des systèmes administratifs la réalisation de très nombreux équipements collectifs à la charge des collectivités secondaires et l’État modifie souvent cette répartition au détriment de ces dernières. Or la concentration des populations dans les zones urbaines et l’élévation du niveau de vie ont imposé aux départements et aux communes la charge de réaliser des équipements nombreux, coûteux et jusqu’alors ignorés. On a pu calculer, par exemple, que s’il y avait en moyenne en 1954 un feu de circulation tricolore pour 27 236 habitants, on en comptait en 1974 un pour 1 483 habitants.

Les élus ont d’ailleurs rarement hésité à se lancer dans des opérations parfois trop ambitieuses, mais souvent populaires. Le procès des maires bétonneurs n’est plus à faire. Mais ils ont de larges circonstances atténuantes, poussés qu’ils étaient par leurs électeurs et par les services de l’État qui, à bien des points de vue, y trouvaient avantage. Il faut aujourd’hui supporter le coût de fonctionnement des équipements réalisés du temps de l’expansion. La hausse des salaires, des charges de personnel et du prix des services prend désormais le relais pour grever le budget des collectivités locales.

Mais la crise a aussi des aspects structurels et institutionnels. Le lancinant problème des limites et du découpage des circonscriptions demeure toujours posé. Depuis que, en Grande-Bretagne et ailleurs, le rapport Redcliffe-Maud a répandu la notion d’«optimum dimensionnel», le procès des petites communes a été ouvert, instruit et clos par des condamnations et par la proposition de solutions plus ou moins drastiques. Dans certains pays, elles paraissent avoir réussi: réduction de 1 037 communes à 279 en Suède, de 744 à 451 en Norvège, de 1 100 à 275 au Danemark, de 25 000 à 10 000 en république fédérale d’Allemagne; le nombre des autorités locales en Angleterre et au pays de Galles a été divisé par 3,3 (de 1 400 à 422).

En revanche, en France, la réforme de l’administration locale opérée en 1982 a totalement ignoré la question du regroupement communal et de la taille des collectivités décentralisées, de sorte que la carte administrative n’a pas été modifiée.

Il est bien certain cependant que le technicien a raison qui observe que 80 p. 100 des 36 400 communes françaises ne peuvent pas, avec moins de 1 000 habitants, exercer de façon satisfaisante les responsabilités qui sont les leurs et dont leurs élus revendiquent le maintien, voire l’extension. De même, ils n’ont pas tort ceux qui, régionalistes convaincus et administrateurs avisés, contestent au département, collectivité trop petite et sans âme, la possibilité d’être le promoteur du développement et de l’aménagement et plaident pour de vastes régions, solidement dotées de pouvoirs et de moyens.

Quant aux organes responsables de ces collectivités, ils s’exposent aussi à des critiques fondées. Pour ne s’en tenir qu’à la France, on dénonce à juste titre l’uniformité du modèle institutionnel de l’administration locale: que la commune ait cinquante habitants ou près d’un million, c’est encore, à peu de chose près, le même système d’organes qui devra la gérer. Or ce modèle a été conçu, avec une sagesse qui s’est longtemps révélée efficace, pour les communes de 1884, où l’essentiel de la population était encore rassemblé dans ces communautés rurales déjà évoquées. Convient-il encore, malgré des adaptations fréquentes qui ne sont pas toutes négligeables, à ces vastes agglomérations qui s’étendent sur le territoire de nombreuses collectivités? Et si l’exigence démocratique de participation – la commune, disait-on, est l’école de la démocratie – se trouvait satisfaite dans la commune rurale ou la petite ville, elle ne l’est plus dans ces ensembles urbains où même l’administration locale est lointaine.

La création de conseils d’arrondissement élus à Paris, Lyon et Marseille (loi du 31 décembre 1982) devrait être de nature à rapprocher le pouvoir municipal du citoyen, tandis que la réforme de l’administration des «villes nouvelles» en 1983 a mis en place des formules originales, adaptées à ce type d’agglomération.

La crise est donc chronique et endémique. Il n’y a rien là de bien nouveau, sinon que les manifestations en sont devenues plus spectaculaires et la prise de conscience plus certaine. D’où cette permanence de la réforme, où d’aucuns n’hésitent pas à voir une permanente non-réforme.

Dans de nombreux pays d’Europe occidentale et depuis 1958-1960, des réformes municipales ont été faites, refaites ou amorcées, avec un inégal bonheur. Un peu plus tard, on a pu assister, selon les cas, au perfectionnement, à l’institution ou bien à la recherche d’une régionalisation.

Ce mouvement de réforme semble, assez paradoxalement, accéléré par la crise qui affecte l’économie et les sociétés occidentales depuis 1974; si, dans une telle situation, la centralisation paraît devoir être aggravée ou du moins maintenue, pour faire face avec plus d’efficacité aux difficultés économiques et sociales, on constate, en sens inverse, que l’État a cherché en quelque sorte à se défausser sur les collectivités locales et à leur faire essuyer le choc des conséquences les plus spectaculaires de la crise, comme l’aggravation de certaines charges ou le mécontentement des administrés, en butte au chômage et à la hausse des prix.

On a pu cependant observer en Grande-Bretagne, sous le gouvernement Thatcher, une forte tendance à restreindre les compétences et les moyens des autorités locales, souvent contrôlées par les travaillistes et jugées trop dépensières, spécialement en matière d’enseignement et d’aide sociale.

Les degrés de la régionalisation

Le juriste sait distinguer fédéralisme et régionalisation, le premier postulant la coexistence, sur un même territoire, d’un État fédéral et d’États membres, qu’on ne retrouve pas dans la seconde. Aussi ne peut-on pas véritablement parler de régionalisation dans les États fédéraux où existent non pas des régions, mais de véritables États (ce qui n’exclut pas une régionalisation interne aux États membres, comme il s’en trouvait dans certaines Républiques de l’Union soviétique, sous la réserve des conséquences du centralisme démocratique, qui donnait au fédéralisme comme à la régionalisation soviétiques un contenu très particulier). Un nombre important de pays, et non des moindres: États-Unis, Brésil, Inde, Allemagne, Confédération helvétique, par exemple, sont donc hors du champ de l’étude de la régionalisation en raison de leur organisation fédérale.

L’observation de la réalité enseigne cependant que la différence est moins tranchée qu’il n’y paraît en principe: entre un État fédéral, où la fédération dispose de pouvoirs étendus et qui s’accroissent, et un État unitaire, où les régions ont de larges compétences politiques, la distance n’est, en fin de compte, pas si grande. Ainsi, en Allemagne, les relations entre le Bund et les Lander peuvent être utilement comparées à celles qui, en Italie, unissent l’État et les régions.

Si cependant on écarte les États fédéraux pour ne s’en tenir qu’à ceux où existent des collectivités régionales autonomes n’ayant pas le statut d’État, il apparaît que la régionalisation peut n’être qu’administrative, ou atteindre aussi la sphère des compétences proprement politiques.

En France , la régionalisation demeure administrative. Sans doute a-t-on assisté à un réveil des mouvements régionalistes et autonomistes, particulièrement en Corse et en Bretagne. Mais ce n’est pas sous leur pression qu’ont été instituées les régions, dotées, par la loi du 5 juillet 1972, d’un statut d’autonomie très limitée.

Les régions ultérieurement ont certes été comprises dans le champ d’application de la loi du 2 mars 1982 «relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions», mais cette importante réforme n’en a pas fait, pour autant, des institutions politiques.

Elles sont néanmoins devenues de véritables collectivités locales depuis 1986, date à laquelle leurs conseils ont été, pour la première fois, élus au suffrage universel direct. Les régions ont aussi bénéficié, tout comme les autres collectivités locales, de l’élargissement des compétences, de la suppression de la tutelle et de la substitution du président de l’organe délibérant au préfet dans le rôle de l’exécutif régional.

Les compétences des régions ont été sensiblement étendues. Elles ont vocation à jouer un rôle important en matière de développement économique et social, mais reçoivent aussi des attributions en matière d’enseignement, de formation professionnelle, de transports.

Les régions sont administrées par un conseil, élu au suffrage universel, assisté d’un comité économique et social. Leurs moyens ont été accrus, tant en ce qui concerne leurs ressources financières, et notamment fiscales, que les services qu’elles peuvent créer.

Une innovation remarquable a doté la Corse d’un statut particulier (lois du 2 mars 1982 et du 30 juillet 1982), qui déroge au droit commun tant en ce qui concerne les institutions – l’assemblée de Corse a été, dès 1982, élue au suffrage universel et elle est assistée d’un conseil économique et social et d’un conseil de la culture – que les compétences, étendues à l’aménagement du territoire, à l’agriculture, à l’éducation, à la communication et à la culture.

Les effets de la démocratisation des institutions régionales et de l’extension de leur compétence, opérées à la faveur de la vaste réforme de l’administration locale entreprise à partir de 1982, se font peu à peu sentir et permettent de penser que, dans l’Europe de 1993, la France sera dotée de collectivités régionales comparables à celles des pays avoisinants.

La régionalisation en Europe

En Italie , dès 1947, la Constitution a garanti l’existence et l’autonomie des régions. Ce principe constitutionnel a très tôt reçu application pour les régions dites à statut spécial et où s’affirmait une ancienne tradition d’autonomie: Sardaigne, Sicile, Trentin-Haut-Adige, Frioul-Vénétie Julienne. Il aura fallu en revanche attendre les lois de 1968 et de 1970 pour que soient constituées les quinze autres régions. Les années soixante-dix ont donc vu s’installer les institutions régionales, avec en 1971 les premières élections des conseils régionaux. Très vite, elles ont joué un rôle marquant dans la vie politique et administrative italienne. Il est vrai que les compétences des régions sont considérables, puisqu’elles sont d’ordre constitutionnel – elles élaborent leur propre statut sous le contrôle du Parlement national et de la Cour constitutionnelle –, législatif, financier, fiscal et administratif. Sans doute cela ne va-t-il pas sans résistance de la part du pouvoir central, les difficultés provenant des disparités politiques provoquées par l’élection au suffrage universel direct des conseils régionaux. Mais le modèle italien demeure le prototype le plus avancé d’une régionalisation tout autant politique qu’administrative.

Ce sont aussi des considérations politiques qui ont conduit le Royaume-Uni à préparer une régionalisation partielle, sous la forme d’une dévolution spéciale de pouvoirs à l’Écosse et au pays de Galles. Le contexte est tout à fait différent, puisque la tradition britannique a toujours été de respecter la spécificité de ses composantes. Les partis nationalistes écossais et gallois ont cependant remporté de tels succès aux élections générales qu’il est apparu nécessaire de modifier les rapports institutionnels de l’Écosse et du pays de Galles avec l’Angleterre. Après qu’une commission présidée par lord Kilbrandon eut remis en 1973 un premier rapport, le gouvernement prépara plusieurs projets et fit adopter en 1978 par les Communes et les Lords une loi transférant une partie des pouvoirs du Parlement de Westminster à des assemblées élues à Édimbourg et à Cardiff. Soumis à référendum dans les régions concernées le 1^er mars 1979, ce texte n’a pas obtenu la majorité nécessaire, de sorte que la régionalisation britannique s’est trouvée interrompue, tandis que la crise économique et les perspectives ouvertes à l’Écosse par la découverte de pétrole au large de ses côtes stimulent encore les revendications nationalistes.

C’est aussi en réponse à de semblables revendications que l’Espagne a prévu, dans sa Constitution adoptée en 1978, une place particulière pour les régions. Deux d’entre elles au moins, la Catalogne et le Pays basque, auxquelles on peut adjoindre la Galice et, plus récemment, l’Andalousie, ont conservé une forte tradition d’autonomie. Elle est consacrée par la possibilité qui leur est ouverte d’accéder très vite à un statut d’autonomie, qui a vu le jour à la fin de 1979, après ratification par référendum. Ces régions sont dotées d’une Assemblée élue au suffrage universel, d’un président élu par l’Assemblée et d’un gouvernement, l’un et l’autre responsables. La répartition des compétences est très souple; celle des moyens n’est pas fixée par la Constitution. Outre ces régions, où l’histoire impose l’autonomie après la centralisation franquiste, les autres régions peuvent également, par une autre procédure, accéder, à leur demande, à l’autonomie.

En Belgique aussi, de graves raisons poussent à une régionalisation très complète, malgré les dimensions réduites du pays. L’opposition des Flamands et des Wallons a conduit à une révision de la Constitution en 1970, qui assure l’autonomie aux deux communautés culturelles. Il y a aux termes du «pacte communautaire» de 1978 et de deux nouvelles réformes de la Constitution, en 1980 puis en 1988, qui ont fait suite à une phase transitoire, inaugurée en 1974, trois régions: Bruxelles, Flandres, Wallonie, et trois communautés, francophone, néerlandophone et germanophone, transformant la Belgique en un véritable État fédéral. Chaque région dispose de son Parlement, élu au suffrage universel, et de son gouvernement, et chaque communauté est dotée d’une Assemblée. Les régions jouissent de pouvoirs étendus en matière d’urbanisme, d’aménagement et d’expansion économique.

Cette réforme régionale s’est accompagnée, en Belgique comme dans d’autres pays, d’une réforme municipale.

Réformes municipales

Le pluriel s’impose ici avec force, non seulement parce que plusieurs pays ont connu ces dernières années une réforme de leur administration locale, telle encore l’Espagne, en 1985, mais aussi parce que, en France, une succession de réformes constitue un processus continu, longtemps inachevé, mais qui a connu, à partir de 1982, une accélération spectaculaire.

La France a entrepris une série de réformes partielles entre 1958 et 1975, portant sur le regroupement communal, les finances locales et la tutelle. On y a aussi débattu de projets ambitieux: projet Fouchet de 1968, travaux de la commission Peyrefitte en 1975-1976, rapport de la commission de développement des responsabilités locales, dite commission Guichard, déposé en 1976. Aucun n’a abouti, malgré les vertus de chacun. Il est certain, par exemple, que le rapport Guichard a posé un diagnostic très lucide et proposé des solutions énergiques, reposant sur un principe d’administration à deux niveaux, où l’essentiel de la gestion se trouverait reporté à l’échelon de « communautés» constituées de manière à atteindre le seuil d’efficacité.

Un trait remarquable de la plupart des réformes et des projets proposés ou réalisés jusqu’en 1976 est de s’attaquer essentiellement aux structures du système de l’administration locale, en tentant de dessiner une nouvelle carte administrative et de supprimer ou, du moins, d’annihiler la «petite commune». La même remarque vaut pour la Grande-Bretagne (loi de 1974) et pour la Belgique, où la loi de 1971 a imposé un plan de fusion qui a réduit en six ans le nombre des communes de 2 359 à 589.

Si la majorité élue en 1981 n’a pas cherché à imposer, voire à stimuler le regroupement des communes, elle a, en revanche, voulu rendre leurs droits et leurs libertés aux communes et aux départements, en adoptant la loi du 2 mars 1982, complétée par une imposante série de textes législatifs et réglementaires.

Le statut de ces collectivités a été ainsi profondément modifié et elles sont susceptibles d’y trouver désormais plus d’autonomie, de compétences et de responsabilités. Les institutions communales ne sont guère transformées, sinon par l’introduction de la représentation proportionnelle pour l’élection des conseils municipaux. En outre, les communes voient s’accroître leurs attributions, notamment en matière d’urbanisme, d’aménagement, de logement, d’aide sociale.

Le département gagne en autonomie dans la mesure où la fonction exécutive est désormais remplie par un élu, le président du conseil général, et non plus par un agent de l’État, le préfet, en principe cantonné dans le rôle de représentation de l’État et de direction de ses services locaux. Les compétences départementales sont étendues, notamment par le transfert progressif d’attributions jusque-là exercées par l’État, spécialement en matière de santé, d’aide sociale et d’enseignement secondaire (premier cycle).

Un effort important a également été fait pour doter les collectivités locales d’un personnel qualifié, dont le statut a été inclus, en 1984, dans celui de la fonction publique.

Départements et communes bénéficient enfin, de la même manière, de la suppression de la tutelle administrative et financière exercée par le préfet et par le trésorier payeur général. Les décisions des autorités locales sont exécutoires de plein droit, sans être subordonnées à l’approbation d’une autorité étatique et ne sont soumises qu’au contrôle de légalité exercé par les juridictions administratives, saisies par le représentant de l’État ou par les administrés. La réforme a conduit à créer de nouvelles juridictions, les chambres régionales des comptes, qui exercent sur les collectivités locales un contrôle financier et comptable, qui a vite été jugé trop contraignant et qui a été partiellement allégé par une loi du 5 janvier 1988.

La loi du 2 mars 1982 et l’imposant arsenal législatif et réglementaire qui l’a complété – et qui, depuis lors, a déjà été plusieurs fois remanié – ont ainsi profondément réformé le système français d’administration locale et régionale. La mise en œuvre de ces réformes en révèle peu à peu les virtualités, sans que la rupture soit jamais totale avec une très ancienne tradition centralisatrice qui conserve encore à l’État une place prépondérante à bien des égards.

Encyclopédie Universelle. 2012.